在“碳达峰”和“碳中和”背景之下，新能源产业迎来全速发展的新周期，光伏产业作为能源转型中关键的战略性产业已成为各国投资者关注的焦点。风险与机遇并存，本文将结合笔者既往经验，分别从建设光伏项目和收购光伏项目两方面，对所涉法律问题予以分析，提示法律风险，供投资者参考。

一、建设光伏发电项目的法律要点

（一）备案制

光伏发电项目实行备案制管理。《光伏发电开发建设管理办法》（国能发新能规〔2022〕104号）（以下简称“办法”）第12条规定：“按照国务院投资项目管理规定，光伏电站项目实行备案管理。各省（区、市）可制定本省（区、市）光伏电站项目备案管理办法，明确备案机关及其权限等，并向社会公布。备案机关及其工作人员应当依法对项目进行备案，不得擅自增减审查条件，不得超出办理时限。”

备案所需文件参照《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令673号）第十三条规定：“实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。”备案机关收到前述全部信息即为备案。

此外，光伏电站项目的备案文件中会载明“项目代码”，该代码是项目申报电价附加补助信息识别及政府监管项目建设的依据，亦可利用该代码通过国家能源局可再生能源发电项目信息管理平台查询项目前期工作、核准（备案）、建设、并网及运营等项目全生命周期的相关信息。

（二）用地管理

光伏发电项目用地包括光伏方阵用地（含光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地）和配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地），根据用地性质实行分类管理。

根据《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）规定，光伏方阵用地不得占用耕地。光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式。

光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，鼓励采用“草光互补”模式。光伏方阵实行用地备案，不需按非农建设用地审批。

光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。

光伏发电项目用地涉及使用建设用地的，可依照土地征收规定办理土地征收手续。光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。

（三）电网接入管理

根据《办法》的相关规定，光伏电站项目单位负责投资建设项目场址内集电线路和升压站（开关站）工程，电网企业负责投资建设项目场址外配套电力送出工程。如电网企业建设确有困难，光伏电站项目单位可以投资建设。经双方同意，可由电网企业进行回购。

其中，500千伏及以上的光伏电站配套电力送出工程，由项目所在地省（区、市）能源主管部门上报国家能源局，履行纳入规划程序；500千伏以下的光伏电站配套电力送出工程经项目所在地省（区、市）能源主管部门会同电网企业审核确认后自动纳入相应电力规划。

项目主体工程和配套电力送出工程完工后，项目单位应及时组织项目竣工验收。电网企业应参照《新能源场站并网调度协议示范文本》《购售电合同示范文本》与项目单位签订并网调度协议和购售电合同。

光伏电站项目应在并网后6个月内取得电力业务许可证，电网企业不得允许并网后6个月内未取得电力业务许可证的光伏电站项目发电上网。

（四）其他前置条件

根据《办法》中“光伏电站项目建设前应做好规划选址、资源测评、建设条件论证、市场需求分析等各项准备工作，重点落实光伏电站项目的接网消纳条件，符合用地用海和河湖管理、生态环保等有关要求”之规定，光伏电站项目在建设前还应取得城乡规划部门的规划选址意见、电网公司出具的电站接入系统方案评审意见等文件。

二、收购光伏发电项目的法律要点

收购光伏发电项目是指投资者通过收购光伏电站项目投资主体的全部或部分股权，从而获取项目控制权的行为。对此国家相关部门实施强监管，不合规的收购行为，存在被认定为“倒卖路条”的法律风险。

（一）关于“倒卖路条”的监管规定

《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（国能新能〔2014〕445号）明令禁止买卖光伏项目备案文件，即禁止“倒卖路条”，文件规定新能源项目“已办理核准（备案）手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经核准（备案）机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体”。

《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源〔2016〕1163号）进一步明确了光伏电站项目纳入年度建设规模后，其投资主体及股权比例、建设规模和建设场址等主要内容不得擅自变更。已纳入年度建设规模、未进入实质性工程建设阶段的项目不得向其他投资人转让，投资主体无力建设，应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）申请从年度规模中取消，并向原备案机关申请撤销备案。在建设期确因企业兼并重组、同一集团内部分工调整等原因需要变更投资主体或股权比例的，或者调整建设规模和场址的，项目投资主体应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）提出申请，获得审核确认后方可实施变更，并向国家能源局派出机构报备，同时在国家可再生能源信息管理平台重新登记有关信息。在项目投产后变更投资主体，应向原备案机关进行变更登记，抄送国家能源局派出机构和当地电网企业，并在国家可再生能源信息管理平台变更登记信息。

据此，光伏电站在实质性投产建设之前，未经核准（备案）机关同意，不得变更投资主体。投资主体变更通常理解为原投资主体变更为另一投资主体以及项目公司控股股东发生变更的情形。如果是在项目公司控股股东不发生变更条件下的股权转让是否属于投资主体变更？此问题在实践中存在争议，各地监管尺度也存在一定程度的不同。应当注意的是，无论是否构成投资主体变更，所有股权比例的变更都需要报核准（备案）机关同意。

（二）夹层收购模式

 “夹层收购模式”或“双层架构模式”是指转让方在项目公司上层设立母公司作为夹层公司或持股平台，投资方通过收购该母公司股权，进而间接取得项目公司的控制权。一些投资者为了规避前述股转的限制采用夹层收购模式，该模式依然存在被认定为投资主体变更的法律风险。

2022年3月24日，国家发改委、财政部和国家能源局联合下发《关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知》，其中包含对“项目是否依法依规核准（备案）”的核查。许多地方政府监管部门对于建设期变更项目投资主体进行穿透式审查，对于项目公司、项目公司的股东及其实际控制人在项目建设期的变更均认定为构成“擅自变更投资主体”。

（三）预收购模式

预收购模式是指由出售方负责开发建设，收购方在项目前期与出售方先行达成预收购协议，在项目建成投产并成就其他交易条件的前提下，收购方与出售方完成收购交易，最终由收购方直接或间接取得项目公司的控制权。为防控交易风险，预收购模式的参与主体除收购方、出售方及项目公司外，通常还会要求出售方的股东或实际控制人提供履约担保。且收购方有权对项目进行监督、管理，包括但不限于参与决定EPC(Engineering Procurement Construction,“ EPC”)承包方的选择、项目资金来源安排、项目证照申领、工程建设质量/工期/成本的管理控制等。

预收购模式的优点在于出售方可提前确定退出渠道，具有预期利益；且可以获得来自收购方资金、技术等方面的支持；对于收购方而言，可以借用出售方的地缘优势，协调政府关系、获取当地资源。尽管如此，预收购模式仍存在一定风险，随着新能源市场不断看涨，当项目预期利润超过违约成本时，出售方则存在恶意违约的可能性。如果项目开发失败，收购方还可能面临预付资金无法收回的风险。预收购模式的不确定因素较多，其交易方式和协议条款的设计尤为重要。

三、我们的建议

光伏电站等新能源发电项目市场前景巨大，在此过程中，投资建设、收购项目的合规性及法律风险应格外予以关注。投资者需根据项目的实际情况，设计合法合规的投资方案，签订详细、周密、配套的交易文件，确保投资顺利进行。